Fikih Pengungsi

Tulisan di bawah ini merupakan jawaban saya terhadap salah satu pertanyaan yang diajukan dalam Bahtsul Masa’il yang diadakan oleh ICRC Jakarta bekerjasama dengan Forsila Bunten Pesantren Cirebon. Bahtsul Masa’il ini diadakan pada 21-22 November 2015 di suatu hotel di Cirebon. Pertanyaan yang dibahas dalam Bahtsul Masa’il ini ada banyak, dan semuanya berkisar pada persoalan hukum Islam dan Hukum Humaniter Internasional (HHI). Saya kebetulan mendapat soal tentang hukum pengungsi dan tawanan perang. Saya posting jawaban saya di sini agar dapat dibaca oleh lebih banyak orang. Siapa tahu bermanfaat. Tulisan ini membahas tentang fikih pengungsi. Adapun tentang fikih tawanan perang, bisa dibaca di tulisan lain di sini.

***

 Masalah: Salah satu dilema yang dihadapi kelompok kemanusiaan dalam membantu pengungsi Rohingya di Aceh adalah benturan antara panggilan kemanusiaan untuk memuliakan pengungsi dengan kebijakan negara yang tak ingin perlakuan baik justru menjadi pull factor atau faktor penarik lebih banyak pengungsi lagi di Indonesia. Karena itu, mereka ditempatkan di Rumah Tahanan Imigrasi (Rudenim) yang diawasi langsung oleh pihak Imigrasi dan International Organization of Migration (IOM) serta United Nation High Commissioners for Refugees (UNHCR). Umumnya, kelompok kemanusiaan paham sensitivitas persoalan ini. Namun beberapa organisasi kemanusiaan coba menyediakan hunian permanen dan memberikan fasilitas yang tidak wajar untuk para pengungsi itu sehingga menimbulkan dilemma bagi Indonesia.Terlebih, tujuan utama para pengungsi itu bukan Indonesia, melainkan Malaysia atau Australia.

Pertanyaan: membantu pengungsi tentu saja pekerjaan kemanusiaan yang mulia, namun bagaimana hukumnya jika upaya memanusiakan pengungsi itu justru punya dampak yang tidak diinginkan oleh kebijakan negara seperti dalam kasus di atas?

****

A) Landasan normatif tentang hukum pengungsi: al-Quran dan fikih klasik

Pada dasarnya al-Quran memberikan pujian tinggi kepada mereka yang bersedia menerima para pengungsi, bahkan mewajibkan untuk memberikan proteksi sekalipun orang yang meminta suaka (istijârah atau isti’mân) adalah orang musyrik. Beberapa ayat al-Quran yang umumnya dijadikan landasan tentang hak pengungsi dan hak suaka (right to asylum) dalam syariat Islam ialah ayat-ayat yang memuji kaum Anshar sebagai “orang-orang yang benar-benar beriman” (walladzina âwaw wa nasharû ulâ’ika hum al-mu’minûn haqqan; al-Anfal [8]:74) karena mereka bersedia menerima kaum Muhajirin hingga taraf “mengutamakan kaum Muhajirin atas diri mereka sekalipun mereka dalam kesusahan” (wayu’tsirûna ‘ala anfusihim walaw kâna bihim khashâshah; al-Hasyr [59]:9). Selain itu, ayat lain yang umumnya dijadikan dalil dalam fikih klasik tentang hukum perang (al-harb was-siyar) dan jaminan keamanan (amân) khususnya mengenai kewajiban menerima suaka ialah at-Taubah [9]:6: “Wa in ahadun minal-musyrikin istajâraka fa’ajirhu hatta yasma’a kalamallâh tsumma ablighhu ma’manah.”

Banyak dari kaum Muslim perdana sendiri adalah para pengungsi (muhajirin); pertama mencari suaka ke Raja Najasyi di Ethiopia dan terakhir ke Yatsrib/Madinah. Hal ini turut menjadi preseden hukum dalam fikih klasik tentang hak amân. Hak amân ini (juga sinonimnya: jiwar) sebenarnya bukan murni dari Islam. Ia sudah ada dalam budaya tribalisme Arab zaman Nabi dan kemudian diadopsi-diakui legalitasnya dalam syariat Islam. Ahmad Abou El-Wafa dalam Haqq al-Lujû’ Bain as-Syari’ah al-Islâmiyyah wa al-Qânûn ad-Dauly al-Insâny: Dirâsah Muqâranah (UNHCR & NAUSS, Riyadh: 2004) menyatakan bahwa, selain ayat-ayat di atas, hak suaka dalam syariat Islam memang berlandaskan pada ‘urf (hukum adat, customary law). Dan, lanjut El-Wafa menukil As-Sarakhsi,  kaidah fikih menyatakan “at-tsâbit bil-‘urfi kat-tsâbit bin-nassh” dan “al-‘adah muhakkamah”.

Ahmed al-Dawoody dalam The Islamic Law of War: Justifications and Regulations (2011) menerjemahkan amân dengan “quarter and safe conduct” dan mendefinisikannya sebagai a contract of protection, granted during the actual acts of war, to cover the person and property of an enemy belligerent, all of a regiment, everyone inside a fortification, the entire enemy army or city (h. 130). Syamsuddin ar-Ramli dalam Nihayatul-Muhtaj (Maktabah Syamilah: 26/480) menyatakan bahwa tujuan dari syariat amân ini ialah untuk memperluas proteksi dari pertumpahan darah (tawsi’atan fi haqn ad-dam). Namun, sekiranya dalam definisi itu Ahmed al-Dawoody tampak membatasi amân dalam kondisi perang, al-Khathib as-Syirbini menyatakan bahwa akad amân bisa berlaku meski tidak sedang dalam perang. Dalam Mughnil-Muhtaj (Maktabah Syamilah: 17/372), kitab as-siyar bab al-amân, as-Syirbini menulis,

فصل في الأمان، وهو ضد الخوف، وأريد به هنا ترك القتل والقتال مع الكفار، هو من مكايد الحرب ومصالحه، والعقود التي تفيدهم الأمن ثلاثة : أمان وجزية وهدنة ؛ لأنه إن تعلق بمحصور فالأمان، أو بغير محصور، فإن كان إلى غاية فالهدنة وإلا فالجزية، وهما مختصان بالإمام بخلاف الأمان والأصل في الأمان آية { وإن أحد من المشركين استجارك فأجره حتى يسمع كلام الله } وخبر الصحيحين { ذمة المسلمين واحدة ، فمن أخفر مسلما – أي نقض عهده – فعليه لعنة الله والملائكة والناس أجمعين }. ( يصح ) ولا يجب ( من كل مسلم مكلف مختار ) ولو عبدا لمسلم أو كافر أو فاسقا أو محجورا عليه لسفه أو امرأة ( أمان حربي ) واحد غير أسير ، سواء كان بدار الحرب أم لا ، في حال القتال أم لا ، عين الإمام قتله كما بحثه الزركشي أم لا.

Dari keterangan as-Syirbini itu juga didapat kesimpulan bahwa jalur mendapatkan jaminan keamanan ada tiga, yaitu jizyah, hudnah (gencatan senjata), dan amân. Namun, berbeda dari jizyah dan hudnah yang harus melalui kebijakan sang imam/pemimpin, amân bisa dilakukan oleh seorang Muslim secara individual dan sukarela (voluntarily), tanpa izin dari sang imam, bahkan meski si musta’min diputusi hukuman mati oleh sang imam. Model pemberian suaka secara individual ini, menurut Ahmed al-Dawoody, pernah memengaruhi aturan perang Eropa di abad pertengahan (meski boleh jadi relevansinya untuk zaman ini bisa dipertanyakan).

B) Prinsip “non-refoulement” dalam konvensi internasional dan fikih klasik

Ada dua dasar tentang hak pengungsi atau hak mendapat suaka yang telah menjadi konvensi internasional. Pertama, Universal Declaration of Human Rights (article 14): “Everyone has the right to seek and to enjoy in other countries asylum from persecution.” Kedua, the Declaration on Human Rights in Islam (article 12): “Every man shall have the right, within the framework of the Shari’ah… if persecuted, is entitled to seek asylum in another country. The country of refugee shall be obliged to provide protection to the asylum seeker until his safety has been attained, unless asylum is motivated by committing an act regarded by the Shari’ah as a crime”.

Lebih fokus pada bahasan kali ini, dalam konvensi internasional tentang status dan hak pengungsi (the 1951 Refugee Convention & the 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees) ada prinsip dasar yang harus dijaga, yaitu prinsip “non-refoulement”. Prinsip ini pada intinya adalah larangan untuk menampik pengungsi dan/atau mengembalikan pengungsi ke negara asalnya jika penampikan/pengembalian itu dapat membahayakan keselamatan dan hak-hak dasar si pengungsi. The 1951 Refugee Convention Article 33 (on prohibition of expulsion or return [“refoulement”]) berbunyi:

“(1) No Contracting State shall expel or return (“refouler”) a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion. (2) The benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the country in which he is, or who, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that country.

Dari article 33 itu cukup jelas bahwa batasan di mana prinsip non-refoulement tidak berlaku ialah bila si pengungsi merupakan pelaku kejahatan serius atau menjadi ancaman bagi keamanan negara tempat mengungsinya. Dan prinsip non-refoulement ini ada presedennya dalam fikih klasik. Ahmed Abou El-Wafa mendasarkan prinsip non-refoulement (yang diterjemahkan ke dalam bahasa Arab dengan “adamur-radd” atau “adamul-`ib’âd”) pada kasus pencarian suaka Muslim perdana terhadap Raja Najasyi (lihat Haqq al-Lujû’…, h. 47). Di hadapan Raja Najasyi, delegasi kaum Quraisy Mekkah meminta agar para muhajirin dikembalikan ke Mekkah. Para Muhajirin menolak, dan Raja Najasyi pun menampik permintaan delegasi kaum Quraisy Mekkah. Pada kesempatan itu, Ja’far ibn Abi Thalib berkata, “Kunna fi khairi dar wa akramu jiwâr” (Kita sudah berada di tempat terbaik dan semulia-mulia jiwar). Preseden kasus hijrah ke Ethiopia inilah yang dalam fikih klasik tentang siyar kemudian jadi landasan bahwa seorang musta’min/mustajir, meski non-Muslim, tidak boleh ditolak/dikembalikan (refoulered) ke asalnya bila pengembalian itu membahayakan dirinya, sekalipun orang-orang dari daerah asalnya memintanya. Dalam Syarh as-Siyar al-Kabir (Maktabah Syamilah: 4/334), bab penebusan tawanan (fida’ul-usra), As-Sarakhsi menulis,

فإن دخل حربي منهم إلينا بأمان فطلبوا مفاداة الأسير بذلك المستأمن ، وكره ذلك المستأمن ، وقال إن دفعتموني إليهم قتلوني ، فليس ينبغي لنا أن ندفعه إليهم ، لأنه في أمان منا فيكون كالذمي إذا كره المفاداة به ، ولأنا نظلمه في التعريض بقتله بالرد عليهم ، والظلم حرام على المستأمن والذمي والمسلم

C) Perkecualian untuk prinsip “non-refoulement”: mass influx?

Yang menjadi inti masalah dari soal Bahtsul Masa’il di sini ialah bilamana pengungsian itu menjadi faktor penarik (pull factor) bagi gelombang pengungsi berikutnya.  Dalam kalimat lain, pertanyaannya adalah: adakah batasan jumlah pengungsi yang harus ditampung oleh suatu negara dan seberapa lama?

Bila mengacu pada prinsip non-refoulement di atas, hal yang harus dibahas adalah perkecualian terhadap prinsip non-refoulement itu, yakni sampai pada batasan mana pengungsi masuk dalam kategori “a danger to the community of that country”. Dan kasus banyaknya gelombang pengungsi itu, dalam perdebatan tentang hukum pengungsi internasional disebut mass influx. Dengan kata lain, pertanyaan bisa dikerucutkan menjadi: apakah mass influx bisa menjadi perkecualian bagi prinsip non-refoulement? Dengan mengacu pada the 1967 Declaration on Territorial Asylum, bisa. Article 3 dari deklarasi itu menyatakan, “Exception may be made to the foregoing principle only for overriding reasons of national security or in order to safeguard the population, as in the case of a mass influx of persons. Namun soal ini ternyata mengundang perdebatan. Sir Elihu Lauterpacht dan Daniel Bethlehem dalam papernya “The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion” (bisa didownload di http://www.unhcr.org/419c75ce4.pdf) mengajukan pendapat,

The words of Article 33(1) give no reason to exclude the application of the principle to situations of mass influx. On the contrary, read in the light of the humanitarian object of the treaty and the fundamental character of the principle, the principle must apply unless its application is clearly excluded. The applicability of the principle in such situations has also been affirmed unambiguously by the Executive Committee. The Executive Committee, in Conclusion No. 22 (XXXII) 1981, said: “…. 2. Asylum seekers forming part of such large-scale influx situations are often confronted with difficulties in finding durable solutions by way of voluntary repatriation, local settlement or resettlement in a third country. Large-scale influxes frequently create serious problems for States, with the result that certain States, although committed to obtaining durable solutions, have only found it possible to admit asylum seekers without undertaking at the time of admission to provide permanent settlement of such persons within their borders. 3. It is therefore imperative to ensure that asylum seekers are fully protected in large-scale influx situations, to reaffirmthe basic minimum standards for their treatment, pending arrangements for a durable solution, and to establish effective arrangements in the context of international solidarity and burden-sharing for assisting countries which receive large numbers of asylum seekers.

Dari pendapat Lauterpacht and Bethlehem yang diajukan ke UNHCR itu tampak bahwa mass influx tidak bisa menjadi perkeculian bagi prinsip non-refoulement; negara tetap harus menyediakan standar minimum untuk memenuhi kebutuhan dasar pengungsi, setidaknya secara temporal. Dan untuk jangka selanjutnya, negara mengajak negara-negara lain untuk membuat kesepakatan menanggung bersama (burden-sharing), menampung para pengungsi.

Bagaimana dengan fikih klasik? Tentang perkecualian prinsip non-refoulement terhadap pengungsi yang membahayakan keamanan negara itu, fikih klasik punya pandangan yang relatif sama.  As-Syirbini dalam Mughnil-Muhtaj (Maktabah Syamilah, 17/381) menulis,

 ولا يجوز ) ولا يصح ( أمان يضر المسلمين كجاسوس ) وطليعة لخبر { لا ضرر ولا ضرار } وينبغي كما قال : الإمام أن لا يستحق تبليغ المأمن فيغتال ؛ لأن دخول مثله خيانة . تنبيه : كلام المصنف يقتضي أن شرط الأمان انتفاء الضرر دون ظهور المصلحة وهو كذلك كما صرح به في أصل الروضة تبعا للإمام ، وإن رجح البلقيني تبعا للقاضي حسين : أنه إنما يجوز بالمصلحة .

Dalam soal durasi berlakunya kontrak amân, jumhur Syafi’iyah membatasinya sampai 4 bulan, sedangkan Hanafiyah sampai 1 tahun. Bila melewati batas itu, musta’min harus memilih: tetap tinggal atau pergi. Jika ingin tinggal, dan dia adalah non-Muslim, maka statusnya menjadi dzimmi dan harus membayar jizyah sebagai pajak proteksi (Catatan: tentu saja diktum ini bisa dipertanyaan untuk konteks sekarang karena konsep dzimmah tak lagi relevan). Terkait dengan problem mass influx pun ada satu hint dari fikih klasik. As-Syirbini dalam Mughnil-Muhtaj (Maktabah Syamilah, 17/372-373) menulis,

قال الإمام : ولو أمن مائة ألف منا مائة ألف منهم ، فكل واحد منا لم يؤمن إلا واحدا ، لكن إن ظهر انسداد وانتقاض أمان الجميع مردود. قال الرافعي : وهو ظاهر إن أمنوهم دفعة . فإن وقع مرتبا فينبغي صحة الأول فالأول إلى ظهور الخلل ، واختاره المصنف وقال إنه مراد الإمام

Istilah “insidad wa-ntiqadh” (terjemah bebas: kepadatan yang terlalu sehingga menyebabkan overpopulasi yang parah) dalam nukilan terakhir ini cocok sekali dianalogikan dengan problem mass influx. Dan tampak di situ bahwa pendapat al-Imam (maksudnya Imam an-Nawawi) menolak overpopulasi—dengan jumlah 100.000—karena banyaknya yang melakukan kontrak amân.  Ar-Rafi’i menambahkan: ini berlaku bila amân itu terjadi sekaligus. Adapun bila terjadi secara bertahap, maka yang diprioritaskan ialah gelombang yang datang pertama, lalu gelombang berikutnya, hingga penolakan bisa dilakukan karena keadaan sudah kacau (“ila zhuhur al-khalal”).

D) Simpulan ringkas

Pada prinsip dasarnya, Islam mengajarkan bahwa menyedikan tempat atau memberi jaminan keamanaan untuk pengungsi (yang dianalogikan dengan konsep mustajir dan musta’min dalam fikih klasik) adalah perbuatan yang sangat mulia. Dalam kasus dilematis ketika gelombang pengungsi terlalu banyak, dan negara ‘kerepotan’ untuk mewadahinya, maka kebijakan diserahkan kepada pemimpin, yakni dengan mengupayakan sebisa mungkin menjaga keseimbangan antara menjaga keselamatan jiwa pengungsi (“tawsi’atan fi haqn ad-dima”) di satu sisi, dan mempertimbangkan kemaslahatan umum (al-mashlahah al-‘ammah) di sisi lain. Prinsip syariat yang berlaku di sini adalah upaya untuk mengakomodasi hifzhun-nafs dan daf’ud-dharar secara sekaligus. Dalam kasus ketika terjadi gelombang besar pengungsi dan overpopulasi di tempat pengungsian, jalan tengahnya ialah: negara sementara menyediakan hal-hal yang bisa memenuhi standar minimum atas kebutuhan dasar para pengungsi sembari bernegosiasi dengan negara lain untuk bersama-sama menyusun kesepakatan menanggulangi persoalan ini; dengan berbagi jatah/kuota pengungsi, misalnya.

Tagged: , , ,

2 thoughts on “Fikih Pengungsi

  1. […] Fikih Pengungsi […]

    Suka

  2. […] Tulisan di bawah ini merupakan jawaban saya terhadap salah satu pertanyaan yang diajukan dalam Bahtsul Masa’il yang diadakan oleh ICRC Jakarta bekerjasama dengan Forsila Bunten Pesantren Cirebon. Bahtsul Masa’il ini diadakan pada 21-22 November 2015 di suatu hotel di Cirebon. Pertanyaan yang dibahas dalam Bahtsul Masa’il ini ada banyak, dan semuanya berkisar pada persoalan hukum Islam dan Hukum Humaniter Internasional (HHI). Saya kebetulan mendapat soal tentang hukum pengungsi dan tawanan perang. Saya posting jawaban saya di sini agar dapat dibaca oleh lebih banyak orang. Siapa tahu bermanfaat. Tulisan ini membahas tentang fikih tawanan perang. Adapun tentang fikih pengungsi, bisa dibaca di tulisan lain di sini. […]

    Suka

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s